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　　生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，制定本方案。

　　通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

　　自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

　　——依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足国情和地方实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题，根据需要提出政策和立法建议。

　　——环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

　　——主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

　　——信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。

　　本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

　　2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

　　3.发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

　　1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；

　　（一）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

　　（二）确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议。

　　（三）明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。

　　在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。

　　各省（自治区、直辖市）政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、信息公开等工作规定，明确国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工。建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或AG九游会官方平台机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关。

　　对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

　　（四）开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

　　（五）完善赔偿诉讼规则。各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件；根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。

　　各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。

　　生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。

　　（六）加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。

　　（七）规范生态环境损害鉴定评估。各地区要加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求；为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。

　　（八）加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

　　赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

　　（一）落实改革责任。各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委和政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的统一领导，及时制定本地区实施方案，明确改革任务和时限要求，大胆探索，扎实推进，确保各项改革措施落到实处。省（自治区、直辖市）政府成立生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组。省级、市地级政府指定的部门或机构，要明确有关人员专门负责生态环境损害赔偿工作。国家自然资源资产管理体制试点部门要明确任务、细化责任。

　　吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省市试点期间的实施方案可以结合试点情况和本方案要求进行调整完善。

　　各省（自治区、直辖市）在改革试行过程中，要及时总结经验，完善相关制度。自2019年起，每年3月底前将上年度本行政区域生态环境损害赔偿制度改革工作情况送环境保护部汇总后报告党中央、国务院。

　　（二）加强业务指导。环境保护部会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。司法部负责指导有关生态环境损害司法鉴定管理工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生计生委、环境保护部对各地区环境健康问题开展调查研究或指导地方开展调查研究，加强环境与健康综合监测与风险评估。

　　（三）加快技术体系建设。国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。环境保护部负责制定完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲；会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范；会同相关部门建立服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台。相关部门针对基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定关键环节，组织加强关键技术与标准研究。

　　（四）做好经费保障。生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由同级财政予以安排。

　　（五）鼓励公众参与。不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

　　2015年印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》自2018年1月1日起废止。

　　目前，国有林区改革取得了积极进展。天然林商业性采伐已全面停止，每年减少森林资源消耗630万立方米，妥善安置富余职工6.94万人，政事企和管办分开正在有序推进。随着改革的不断深入，一些深层次矛盾和问题逐步凸显。在国有林区改革步入攻坚期、深水期的关键时刻，必须坚定改革信心，积极主动作为，确保国有林区改革任务圆满完成。

　　在重点国有林区开发建设过程中，按照“先开发、后建设”的思路，逐步形成了“先有林业企业、后有社会和政府”的格局和“独木”支撑林区经济、社会和政府运转的模式。使林区成为相对独立封闭，对内全包全管、对外自成体系的特殊混合体。由于政事企不分、独木支撑的行政管理体制和经济格局，导致林区投入渠道不畅、林业企业负担沉重、森林资源过度开发、林区基础设施欠账、民生问题比较突出，严重制约了林区经济社会发展和生态安全保障能力。上世纪90年代，国有林区就步入“可采林木资源危机、林业企业经济危困和职工生活困难”的境地。1998年，国家启动了天保工程，投入巨额资金用于森林资源保护和分流安置林区职工，为林区社会稳定提供了有力支撑。但多年来，林区政事企不分、森林资源管理权与使用权不分、林业企业负担沉重的现状没有得到根本改变，尤其是停伐后，林区社会由“独木”支撑转变成靠天保资金支撑，维持林区社会稳定的局面。

　　天保工程既然是一项工程，有开工奠基之时，就有完工封顶之日。如果不对国有林区现行管理体制进行根本改变，一旦天保工程结束，林区又将重蹈以林养政府社会、企业负担沉重、资源管理权与经营权不分、资源过度消耗的覆辙，天保工程的成效将付诸东流，国家生态安全将受到严重威胁。“扬汤止沸不如釜底抽薪”，只有坚定推进国有林区改革，从根本上破解体制、机制难题，才能推动林区长远发展。

　　党中央、国务院高度重视国有林区的改革与发展。天保工程实施以来，中央财政已累计投入1595亿元支持林区改革，其中政社性补助资金444亿元。林区改革任务在天保工程方案中早已明确，2015年中央又出台了改革指导意见，同时不断加大对国有林区改革支持力度。可以说，实施天保工程和推进国有林区改革是破解重点国有林区问题的“两把钥匙”，是推动林区转型发展、体制机制创新的“两个助推器”。我们必须深刻理解国家实施天保工程和推进国有林区改革的顶层设计。要抓住这一难得机遇，充分利用国家的支持政策，积极推进改革，增强企业内生动力，逐步降低对天保工程的依赖，打赢林区生态建设、经济发展、改革创新的“三场攻坚战”，为林区发展赢得“三个空间”，即生态恢复、转型发展和体制机制创新的空间。生态恢复空间，就是使森林得到休养生息，提供生态产品，提高生态效益。转型发展空间，就是通过减负瘦身，转变森工企业发展路径，提升企业自我生存和发展能力。体制机制创新空间，就是通过政事企和管办分开，剥离企办政府和社会，建立精简高效的国有林管理机构，形成正本清源、权责明确新格局，建立起有利于森林资源保护、民生改善、企业发展、林区社会和谐稳定的体制机制。

　　推进国有林区政企分开和成立国有林管理机构是中央6号文件确定的改革重点，也是难点。在实际操作中由于认识理解的不同，在推进“四分开”工作中存在简单化和教条化的问题，需要正确理解和把握中央的顶层设计。一方面，推进林区政事企分开、剥离社会管理职能，注重的是交职能、交权力，而不仅仅是交机构、交人员。要根据不同职能和部门及移交难易程度分别推进。如学校、卫生、公检法等部门，人员编制、经费渠道比较顺，移交条件比较成熟，要人员、职能、机构一步到位“三移交”；而民政、计生、文化、交通、广电等部门，由于经费渠道、人员编制等原因，可将职能、职权移交地方，原有机构和人员逐步消化解决。移交工作要积极稳妥，因地施策，具备条件的，可一步到位；暂不具备条件的，可逐步创造条件移交，最终实现企业让位、政府归位、资源管理到位的管理体制。另一方面，组建国有林管理机构，要把森林资源监管职能从森工企业中剥离出来，彻底解决既当裁判员又当运动员的问题。新成立的国有林管理机构必须体现精简高效的要求，凡企业能够承担的，应该通过购买服务方式AG九游会官方平台解决。实现政企、政事、事企、管办分开，林区政府和社会管理渠道理顺，森林资源管理和经营职责清晰，林区经济社会发展依托资源，面向市场，融入地方，生产生活条件会得到明显改善。

　　国有林区改革时间已过半，现在最主要的就是坚定信念，抓好落实。中央6号文件明确要求，有关省（自治区）要对本地区国有林区改革负总责，及时发现和解决改革中出现的矛盾和问题，落实好各项改革任务。要认真学习并深刻领会习近平总书记关于全面深化改革的系列讲话精神，在改革实践中践行“四个意识”，摒弃等靠要思想，在推动改革落实上压实改革责任，制定配套政策，强化考核评价机制，加强改革督查。要正视改革中存在的问题，积极稳妥地解决问题，不能改出问题，乃至出现不稳定的问题。要妥善安置职工，依法保障职工群众的合法权益，维护林区和谐稳定。要真抓实干，加快推进政府和社会管理职能移交，实行干部人事冻结、裁撤整合冗余机构，加强企业管理、严控企业债务，提高运用市场手段化解风险解决问题的能力。要打消思想顾虑，以勇于担当、自我革命的精神和时不我待的紧迫感，切实抓好国有林区各项改革任务的落实，确保2020年全面完成国有林区改革任务。